Gli effetti più significativi dello schema burocratico formale

• Sistemi motivazionali dentro l’Amministrazione Pubblica.

I dipendenti pubblici tendenzialmente non sono premiati in funzione di comportamenti mirati ai risultati ottenuti ma in funzione di rispettare la norma, è quello che importa. I sistemi motivazionali sono mirati a rispettare la norma e non a migliorare le proprie performance. Il dipendente pubblico non mira a migliorare la propria performance, invece le persone dentro le aziende devono essere motivate a migliorare la propria performance.

• La dirigenza nelle Amministrazioni Pubbliche

La distribuzione del potere amministrativo è solo a favore di chi controlla e non di chi dirige, il potere ce l’ha chi controlla, non chi dirige. La selezione e lo sviluppo della dirigenza tende a penalizzare gli orientamenti alla innovazione, perche complicarsi in innovare se finora le cose sono andate bene così?

• Controllo esterno sul rispetto della norma

Forte sviluppo di forme di controllo esterno, l’ingerenza di questi controlli sui singoli atti porta ad ostacolare i risultai di tipo operativo, l’importante è rispettare la norma.

Non si tocca il miglioramento dei risultati in termini di quantità e qualità dei servizi offerti, non è rilevante nella pubblica amministrazione.

In sintesi, il modello burocratico formale vede la pubblica amministrazione come un’unità di consumo che ridistribuisce la ricchezza prelevata dalla collettività. Quest’attività viene espletata in base alle scelte che fanno i politici, il politico assegna le risorse e decide come dovranno essere spese.

All’interno delle Amministrazioni Pubbliche chi amministra opera rigorosamente in base a quanto è stato stabilito dal politico, pertanto vengono introdotti dei controlli formali sugli atti. Questo vuol dire che ci deve essere un documento in cui c’è scritto che cosa deve fare l’amministrativo durante l’esercizio, poi ci saranno dei controlli formali che andranno a vedere se effettivamente l’amministrativo ha fatto quello che era stato prescritto in quel documento.

L’Amministratore pubblico diventa non un produttore di servizi pubblici ma un ordinatore di spesa, es. non spendere più del 90 % in stipendi.

Questo modello ha portato le AP ad operare come un sistema chiuso, non fa caso ai bisogni della collettività servita. Questo sistema è privo di autonomia decisionale (l’amministrativo non può scegliere se effettuare un servizio oppure un altro, la decisione non è a sua discrezione), tutto viene deciso dal politico, è privo di responsabilità sui risultati, si è soltanto responsabili del procedimento amministrativo, sono responsabile di aver speso come mi aveva detto il politico (se si ha soltanto seguito la norma oppure no, se si sono spesi i soldi come ha deciso il politico oppure no), non si è responsabili se il servizio non è adeguato.

Non è richiesta l’economicità (nessuno chiede di rispondere in termini di quantità o qualità di servizi resi e consumo di risorse a fronte di quei servizi), non si chiede di operare con efficacia ed efficienza (rapporto input output).

Con il modello burocratico formale diventa soltanto necessario per poter amministrare, un documento che autorizzi questa attività di ridistribuzione della ricchezza, cioè di un bilancio di previsione che sia autorizzato e vincolante, che autorizzi l’amministratore a compiere determinate operazioni che danno luogo a delle spese ed è vincolato necessariamente a quello che è scritto in quel documento.

Da questo punto nelle PA si inizia a parlare di pianificazione e programmazione che viene attuata in una logica di tipo burocratico formale, la logica di fondo è che serve un documento da dare all’amministrativo e da questo documento l’amministrativo è obbligato ad eseguire quello che ha deciso il politico, l’amministrativo si avvale di questo documento dicendo basta che si faccia quello che è previsto nel documento e non bisogna sgarrare.

Nasce il problema di pianificazione (a medio lungo termine, in termini aziendalistici da tre anni in su) e programmazione (a breve termine, in termini aziendalistici un anno).

La pianificazione e programmazione trova un bel cardine nella Pubblica Amministrazione, perché non si può far niente se non si ha un documento (il budget, bilancio annuale di previsione). La pianificazione e programmazione nasce quando la PA era ancora gestita con il modello burocratico formale ed in funzione che non si poteva fare niente se non si era autorizzati dal politico, ed è ancora così (a differenze di quelle PA che si sono trasformate in aziende che lavorano con la logica di pianificazione e programmazione).

La logica di pianificazione e programmazione l’Italia l’ha presa dagli americani. Dagli anni 1950 al 1965 negli USA si usava il PPBS (Planning Programming Budgeting System) e nel 1965 l’hanno abbandonato perché non funzionava.

In Italia il PPBS è stato preso dal 1970 e il legislatore ha iniziato a legiferare su questo modo di utilizzare il bilancio annuale di previsione (autorizzatorio e vincolante) per pianificare e programmare, si introducono in Italia queste prime logiche di pianificazione e programmazione delle Amministrazioni Pubbliche (l’Italia le ha prese quando gli americani avevano già decretato che non funzionavano, noi le abbiamo importate con delle logiche burocratiche formali).

Dagli anni 90 cerchiamo di abbandonarle, ma continuiamo ad averle sempre addosso.

Negli anni 90, l’Italia cercherà di copiare il modello inglese e si introdurrà il concetto di management pubblico e si verrà ad attivare le funzioni e strumenti di pianificazione, programmazione e controllo in una logica aziendale (lo vedremo una prossima volta).

Quindi l’Italia ha preso dagli americani la nozione di pianificazione e programmazione, gli americani dicono che questo documento con cui il politico autorizza la pubblica amministrazione ad operare deve essere redatto con una logica di obiettivi. In Italia lo logica è sempre stata quella di tipo incrementale cioè il politico che si deve occupare di una Pubblica Amministrazione perché è eletto ed ha un mandato generalmente di 3 o 4 anni, poi dovrà essere rieletto dalla collettività.

Il politico ha un obiettivo di medio lungo termine, ma non sa mai se lo raggiungerà, non ha mai obbiettivi di lungo termine, tenderà sempre a realizzare obiettivi di breve termine ancorati al suo mandato, facendo in modo di essere gradito dalla collettività per poter essere rieletto, il politico non si troverà bene con la pianificazione e programmazione a lungo termine perché non sa mai se lo raggiungerà.

Il nuovo politico appena entrato nel suo bilancio di previsione (documento che autorizza a compiere), cercherà di non toccare troppo le cose come erano in passato (il politico appena entrato, non ha la conoscenza dei servizi, non sa quali sono le peculiarità delle Pubbliche Amministrazioni in cui viene ad operare) e allora il suo bilancio di previsione tendeva ad essere fatto seguendo delle logiche di tipo incrementale.

Esempio: se nel bilancio del comune Genova all’assessorato dei servizi sociali veniva sempre dato 1.000, arriva il nuovo assessore che deve decidere quanto dare all’assessorato ai servizi sociali e chiederà almeno 1.000 al consiglio comunale, infatti con 1.000 negli anni precedenti se la erano cavata bene, allora il consiglio comunale chiederà al politico 1.000.

In America negli anni 50 e 60, erano arrivati alla conclusione che bisognava dare degli obiettivi per dare i soldi, di non seguite delle logiche di tipo incrementale (se si dava 1.000 si continua a dare 1.000).

In America si comincia a parlare di pianificazione e programmazione e questo documento autorizzatorio e vincolante comincia ad assumere un altro aspetto, inizia a diventare uno strumento con cui si assegnano i soldi ma si devono raggiungere determinati obbiettivi, per cui assegno i soldi perché voglio raggiungere determinati obbiettivi ma non si assegnano perché si sono sempre assegnati.

Nella Pubblica Amministratore nel modello burocratico formale il politico assegna i soldi con una logica di tipo incrementale (si fa quello che dice l’assessore, il politico non si svincola, sarebbe l’assessore che dovrebbe andare a vedere se la collettività è contenta dei servizi).

Il bilancio di previsione lo decide il politico, ma il politico non ha le competenze, è l’amministrativo che ha le competenze del servizio perché ci lavora tutti i giorni, è l’amministrativo che sa cosa vuole l’utente non il politico, il politico non sempre interpreta la politica come deve essere interpretata.

Bisogna che il personale dell’amministrazione pubblica prepari il bilancio al politico, sarà il politico a decidere gli obiettivi, il politico potrà cambiare l’obiettivo e quindi l’amministrativo dovrà rifare il bilancio.

Esempio: il comune di Genova che deve predisporre il bilancio, il bilancio verrà approvato dal consiglio comunale, ma esso deve conoscere i bisogni della collettività, che reddito medio ha la collettività servita, quali sono i servizi che può fornire il comune, quali servizi potrebbe offrire in più se avesse più risorse.

Quindi si comincia a vedere il bilancio come un bilancio per obbiettivi socio – economici da raggiungere, seguendo la metodica americana si mira alla redazione del bilancio in base a uno studio della collettività (si arriva alla redazione del bilancio sulla base di studi preliminari), in base a quali bisogni ha, poi si può vedere quali bisogni preferire rispetto ad altri però ci vuole una struttura all’interno di ogni Pubblica Amministrazione che sviluppi queste logiche, alcune Pubbliche Amministrazioni c’è l’hanno altre no (in alcune Pubbliche Amministrazioni non vi è una sistematica analisi che porti all’individuazione degli obiettivi).

Nella metodica introdotta dagli americani la logica è che gli stanziamenti non devono essere più incrementali, il processo di formazione del bilancio non si sviluppa più dal basso verso l’alto (i singoli uffici dicono mi serve 1.000 perché l’anno scorso siamo andati bene con 1.000), ma è un processo di tipo iterativo, cioè con direttive impartite dal vertice ai livelli inferiori e successivi adattamenti.

Al politico servono dei piani pluriennali e di documenti di supporto informativo e allora la spesa deve essere autorizzata in funzioni anche dei programmi che si vogliono raggiungere, ci deve essere una logica di fondo, dei programmi da realizzare, di elementi da raggiungere e degli obiettivi.

Tutto questo l’hanno introdotto gli americani, già nel modello burocratico formale si inizia a parlare di pianificazione e programmazione perché nelle Pubblica Amministrazione comincia ad emergere che nel ridistribuire i soldi della collettività si devono soddisfare i bisogni (deve redistribuire ma si percepisce sempre di più che redistribuendoli deve anche soddisfare dei bisogni).

Già nel modello burocratico formale dagli anni 70, cominciano a vedersi le attenzioni sui programmi di attività e su quello che si deve raggiungere, in particolare quali bisogni e quali sevizi offrire, vedere quello che deve essere pubblico in un momento oppure può essere dato ai privati, tutto questo comporta a un cambiamento che vedremo.

Inizia l’esigenza del ridistribuire il denaro della collettività con certe logiche, non più soltanto in funzione di dare più posti di lavoro con una logica di tipo incrementale. Negli anni 70 anche se c’è burocratico-formale ci si inizia a chiedere “sì spendo, ma con quale logica?”.